בתשובה לדוד פלד, 17/06/07 18:51
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447636
לא ברור לי למה בחרת להתרכז דווקא באילוצים הפוליטיים של המיגזר הציבורי. האם שאיפות השר התורן הן באמת האילוץ העיקרי של המשטרה? נניח שזה נכון, אני יכול לראות כיצד האילוץ משנה עוצמה וצורה כשהוא עובר מהמפכ"ל לראשי המחוזות ועד לשוטר המקוף. "זה אילוץ האמור לשים לאל כל התייעלות של המפכ"ל המוכשר ביותר, אם הוא רוצה לשמור על מעמדו." האם באמת מטרתו העיקרית של כל מפכ"ל זה לשמור על מעמדו (אני שואל באופן כללי לא על איש זה או אחר)? אולי המפכ"ל חדור הכרת תפקידו ורוצה להצליח בו בצורה הטובה ביותר אפילו אם אנחנו לא יכולים לתת קריטריונים ברורים להצלחה?

(אל תקח ללב את המערכת, יש להם קשיים עם רצונליות ובקרה. בקישור שנתת אפשר לקרא רק את תקציר המאמר שלך).
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447673
התמקדתי באילוצים הפוליטיים משום שאלה האילוצים הקיימים במשרד ממשלתי. כדי להבהיר את העניין נעקוב אחרי צורת קבלת ההחלטות בממשלה. לפי ממצאי דו"ח זה:

"ניתוח תהליך עבודת המטה הקודמת להצעת החלטה של הממשלה וניתוח המעקב אחר ביצוע ההחלטות מעלים ליקויים הדומים לליקויים שאותם מנה בשעתו דוח קוברסקי.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תפעל לעדכון ההוראות שבתקנון עבודת הממשלה הנוגעות להצעת החלטות לממשלה, כך שתתחייב עבודת מטה מסודרת הכוללת, בין היתר, הכנת תשתית עובדתית לשם קבלת החלטה, הצגת חלופות בהצעת ההחלטה, הצבעה מנומקת על החלופה המועדפת.

ראוי שיהיה במשרדי הממשלה נוהל לטיפול בהחלטות ממשלה משלב ייזום ההחלטה עד לשלב המעקב אחר ביצועה והדיווח עליו. נוהל כזה אמור להנחות את המשרד כיצד לטפל בהצעת החלטות לממשלה ואיך לתאם בין הגורמים השונים הקשורים להכנת הצעת החלטה ולביצועה. נוהל כזה עשוי לשפר את איכות פעילותו של המשרד ולהבטיח את רציפות הביצוע גם כאשר מתחלפים במשרד נושאי המשרות הבכירות.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי גם שהממשלה תבחן מחדש את משך הזמן שבין הגשת הצעה להחלטת ממשלה ובין הדיון עליה בממשלה, משום שההוראות בעניין זה נקבעו באופן כללי בלי להביא בחשבון שההצעות נבדלות זו מזו במורכבותן ובחשיבות נושאיהן. במידת הצורך יהיה עליה לעדכן את ההוראות שבתקנון עבודת הממשלה.
מממצאי הבדיקה עולה, שעדיין יש מקום לייעל תחומים מרכזיים של עבודת המשרדים ושל מזכירות הממשלה, בין היתר לאור המלצותיהן של הוועדות השונות שפעלו במהלך 30 השנים האחרונות."

ראיונות שקיימתי עם אנשי ממשל בכירים, רק איששו את מסקנות הדו"ח: הממשלה ומשרדיה, מאז ומעולם, מתנהלים לכאורה מעצמם ובהתערבות מינימאלית של יד מכוונת. כל מי שקורא את הדו"ח בשלמותו לא יכול שלא להסיק את המסקנה המתבקשת: אין ולא יכולה להיות בקרה של מדיניות ממשלה (אלא אם הממשלה תנהג לפי המלצות מחברי הדו"ח; אך לאור לקחי העבר, המצוינים במסמך, ברמת סבירות נמוכה ביותר).

כל הקורא את ההחלטות שמקבלת הממשלה, למעט בנושאים אידיוסינקרטיים (גובה המע"מ, שיעורי מס שולי, הכרזת מלחמה(?) וכיוצא באלה) יכול להסיק מסקנות לפי השקפת עולמו. השר יוצא מהישיבה ומוסר בע"פ את מה מתבקש מאותה החלטה, בתואם להשקפת עולמו. מנהל המשרד הוא הראשון שמתרגם את ההחלטה לביצוע, בתואם לנהלי העבודה הקימים במשרדו ובהתאם לתקדימים דומים (SOP=Stadrd Operational Procedures). כבר בשלב הזה חיב להיווצר פער בין מה שהבין למשל ראש הממשלה או שר מסיעה אחרת, לבין התרגום לנהלי העבודה של המשרד המסוים הזה. כדאי להדגיש את הנקודה הזאת: מנהל המשרד, נאמן ומקצועי ככל שיהיה, עובד מול השר שלו ולא מול החלטות הממשלה!

לפי נוהל שהיה קיים אצל שני ראשי ממשלה אותם בדקתי (רבין ושרון), מזכיר הממשלה מעלה לפני ראש הממשלה את הנושא לצורך ניהול מעקב. ראש הממשלה, המוצף בבעיות שוטפות, מתפנה לבדוק רק אותן החלטות העשויות להשפיע על מעמדו הפוליטי.

השלב הבא, ביקורת לאחר מעשה היא ביקורתו של מבקר המדינה.
לאיזה דיוק עלינו לצפות מדוחות הבקרה?

חוק מבקר המדינה מגדיר לו ארבעה תחומי פעילות: א) גילוי אי סדרים; ב) המלצה על פעולות מתקנות; ג) יעילות ביצוע; ד) מידת ההתאמה בין המשימות לדרך ביצוען . מהאמור לעיל משימות אלה ניתנות לביצוע רק כאשר התשומות והתפוקות מדידות. כאשר אחד הפרמטרים, או שניהם, לא מדידים, מבקר במדינה יכול לבצע אך ורק את שתי המטלות הראשונות, שהן בקרה תקציבית וטוהר המידות. הדוגמה שהובאה לעיל, (דו"ח 53 ב' 2003), היא הנותנת. הדו"ח התבסס על מדדים יצוריים טהורים כאשר ברוב הפעילויות אליהן התייחס הדו"ח, במפורש לא ניתן למדוד לא תשומות ולא תפוקות. אם ינסה להכנס לנעליו של מנכ"ל המשרד לבחינת סדרי העדיפיות של פעיליותיו, יחרוג במפורש מסמכויותיו. המבקר בוחן רק את קיומם של נהלים בנושא הנבדק ואם המבוקר לא חרג מנהלים כתובים אלה.

תשובה מאד ארוכה לשאלה קצרה שניתן לסכם אותה:

אם ממשלה במשטר דמוקרטי כלשהו, קובעת לעצמה יעדים, ורוצה להשיג אותם בצורה מבוקרת, היא תוכל לעשות זאת רק אם תמצא דרך להפעיל בקרה מושכלת על יישום היעדים דרך עבודת מטה, בסגנון דומה לזה הקיים בארגון פרטי הנאבק על קיומו בתנאי שוק. עם זאת, מאחר ומדובר בארגונים פוליטיים (משרדי ממשלה), בקרה זו תהיה חייבת להתייחס לאילוצים פוליטיים בראש סולם העדיפויות.

(באשר לסימוכין, מצטער, אך הפרסום נמסר לארגון בעל מטרות רווח...)

חזרה לעמוד הראשי המאמר המלא

מערכת האייל הקורא אינה אחראית לתוכן תגובות שנכתבו בידי קוראים