בתשובה לדוד פלד, 17/06/07 10:28
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447459
רון בן-יעקב • בתשובה לדוד פלד יום א', 17/6/2007, 15:24
שתי הערות/שאלות.

א. אם הממשל הציבורי "מאכלס אותו חתך אוכלוסיה הקיימת במגזר הפרטי" אז למה מתפלאים שהם לא מתנהגים בצורה רציונלית? שהרי אלה שלא שפר עליהם מזלינו לעבור במחי וועדת קבלה (ואחיו של השכן) לעבוד בממשל לא בדיוק או לא תמיד מתנהגים בצורה רציונלית.

ב. עובד בממשל הציבורי, לפי איזו תוכנית רציונלית הוא אמור לפעול? למקסם (לדוגמה) את יעילות הגוף בו הוא עובד? למקסם את השירות לאזרח תוך שיתוף פעולה עם אגפים אחרים? למקסם את שאיפותיו האישיות לקידום? לדאוג שמעשיו לא יתנגשו עם ציוויי הדת? לעבוד בשלום את השנים עד לפנסיה? לקדם פרשנות אידאולוגית כלשהי של תפקידו? לחסום אחרים? לדאוג לאנ"ש? ז"א האם רציונליות היא באמת מדד טוב לבדוק ולבקר מטרות של ממשל ציבורי? (קודם שנסכים מהן המטרות, אח"כ שנסכים על איזה רציונליות, וכו').
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447504
דוד פלד • בתשובה לרון בן-יעקב יום א', 17/6/2007, 18:51
לרון שלום

תודה על שאלותיך שהן חלק מהשאלות שהעסיקו אותי לאחר שקראתי את אותו דו"ח של ביקורת המדינה.

כאשר מדברים על רציונאליות (הרציונאליות מוגדרת בבסיסה כהשגת מטרות מוגדרות בצורה מבוקרת) מדברים על שני פרמטרים: 1. מטרות; 2. אילוצים. לצורך הנהרת הענין נתחיל דווקא מהאילוצים ודרכם נחזור למטרות.

המגזר הפרטי עומד מול אילוצי השוק. אם האסטרטגיה שארגון מסוים נקט הביאה בחשבון את התנהגות השוק, התוצאה מתבטאת במאזנים של החברה. אם הייתה זו אסטרטגיה שגויה, החברה תהפוך להיסטוריה.

המגזר הציבורי עומד מול אילוצים פוליטיים. על מנהל של משרד ממשלתי לרצות את השאיפות הפוליטיות של השר שלו, שאינם בהכרח בקרה חכמה על הוצאות, או ניהול נכון של תקציב. נניח שהשר לביטחון הפנים אינו מעונין במשטרה יעילה במיוחד, מסיבות השמורות עימו (והיו דברים מעולם). זה אילוץ האמור לשים לאל כל התייעלות של המפכ"ל המוכשר ביותר, אם הוא רוצה לשמור על מעמדו. דווקא דוגמת ההתנהלות של משטרת ישראל משמשת דוגמה למשל ולשנינה להדגמת הענין.

מעבר לפיקוח הפוליטי, יש צורך להראות לציבור שהמשרד מתפקד לפי ציפיותיו (כמובן לפי ציפיות השר, מעמדו הפוליטי ושאיפותיו). כאן קיימת בעיה אובייקטיבית בבקרה שעליה הצבעתי. כיצד ניתן להשוות בין שני הפרמטרים: תשומות ותפוקות, שרק אחד מהם, או אך אחד מהם אינו מדיד. הדברים חריפים במיוחד במשימות מניעה (מניעת פשע, מניעת מלחמה, שמירה על בריאות הציבור וכדו'). הנטיה המתבקשת היא לחקות את דיווחי מפעל יצרני ששם שני הפרמטרים מדידים. לדוגמה: קל יותר לקשר בין מספר דו"חות החניה (תפוקות) לבין שעות הנוכחות של הפקחים; או שעות נוכחות של ניידות (תשומות) מול מספר דו"חות על מהירות יתר.

כיצד יבקר צבא את התשומות שהושקעו במניעת מלחמה גרעינית מול התפוקות? הרי שאם פרצה מלחמה כזו, אין למי לדווח, אז אולי ניתן היה למנוע אותה בתשומות נמוכות יותר?

נעשה ניסיון לייעל את הקשר עם האזרח, כתוכנית אסטרטגית, ע"י אל גור וקלינטון. ביל קלינטון, סמוך לכניסתו לתקופה הראשונה של נשיאותו, ניסה ליעל את המנגנונים הביורוקרטים, ובעזרת אל גור סגנו ניסח ב- 1993 את חוק "ביצועי ממשל ותוצאותיו" (NPR). הרעיונות נלקחו מצורת ההתנהלות של עמק הסיליקון. מטרתו הייתה לבזר את סמכויות המנהלים ולאפשר למנהלים הזוטרים חופש החלטה במסגרות שנקבעו ע"י החוק (לדוגמה: רכש עד 100 אלף דולר לא נזקק למכרז, אלא להחלטת מנהל יחידת רכש). הפרויקט הורץ לניסויו במספר ארגונים והדו"ח האחרון נכתב ע" גור ב-‏1997. הניסוי ברוב המקרים, לא ענה על הציפיות שתלו בו. מסקנותיו של גור היו:
- למנהיגות חלק קריטי ביישום שיטות אפקטיביות בניהול המערכות.
- תקשורת פנימית וחיצונית מהוות מפתח להצלחת התכנית למדידת יישומים.
- הבנת מנהל מהי האחריות למתן דין וחשבון על פעילויותיו היא תנאי הכרחי להצלחת התוכנית.
בסופו של דבר החוק אינו מיושם, מה גם שאת מקומו של אל גור תפס ממשלו של בוש, שקדימויותיו השתנו לחלוטין.

ולשאלתך המרכזית: "האם רציונליות היא באמת מדד טוב לבדוק ולבקר מטרות של ממשל ציבורי?"

זוהי שאלת המחקר בו אני עוסק היום. במילים אחרות, במקום להעתיק את כלי הבקרה הנהוגים בתעשייה אל תוך האדמיניסטרציה הציבורית ולעמוד לפני תהיות, מוטב לבנות כלים שיתאימו לצורת התנהלותה של אדמיניסטרציה זו הן מבחינת המטרות והן מבחינת האילותים, כפי שהם באים לידי ביטוי בהגדרתו של מושג הבקרה המותאם גם הוא לסביבת עבודה כזאת.

הערת אגב, שלחתי מאמר בנושא למערכת אך הוא נדחה מחוסר עניין "ציבורי". הוא פורסם בירחון למנהל.
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447583
יהונתן אורן • בתשובה לדוד פלד יום ב', 18/6/2007, 9:27
האם יש קישור שיוביל אותנו למאמר בירחון למנהל?
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447589
דוד פלד • בתשובה ליהונתן אורן יום ב', 18/6/2007, 10:22
שם המאמר "משטר בקרה".
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447636
רון בן-יעקב • בתשובה לדוד פלד יום ב', 18/6/2007, 15:28
לא ברור לי למה בחרת להתרכז דווקא באילוצים הפוליטיים של המיגזר הציבורי. האם שאיפות השר התורן הן באמת האילוץ העיקרי של המשטרה? נניח שזה נכון, אני יכול לראות כיצד האילוץ משנה עוצמה וצורה כשהוא עובר מהמפכ"ל לראשי המחוזות ועד לשוטר המקוף. "זה אילוץ האמור לשים לאל כל התייעלות של המפכ"ל המוכשר ביותר, אם הוא רוצה לשמור על מעמדו." האם באמת מטרתו העיקרית של כל מפכ"ל זה לשמור על מעמדו (אני שואל באופן כללי לא על איש זה או אחר)? אולי המפכ"ל חדור הכרת תפקידו ורוצה להצליח בו בצורה הטובה ביותר אפילו אם אנחנו לא יכולים לתת קריטריונים ברורים להצלחה?

(אל תקח ללב את המערכת, יש להם קשיים עם רצונליות ובקרה. בקישור שנתת אפשר לקרא רק את תקציר המאמר שלך).
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447673
דוד פלד • בתשובה לרון בן-יעקב יום ב', 18/6/2007, 21:19
התמקדתי באילוצים הפוליטיים משום שאלה האילוצים הקיימים במשרד ממשלתי. כדי להבהיר את העניין נעקוב אחרי צורת קבלת ההחלטות בממשלה. לפי ממצאי דו"ח זה:

"ניתוח תהליך עבודת המטה הקודמת להצעת החלטה של הממשלה וניתוח המעקב אחר ביצוע ההחלטות מעלים ליקויים הדומים לליקויים שאותם מנה בשעתו דוח קוברסקי.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהממשלה תפעל לעדכון ההוראות שבתקנון עבודת הממשלה הנוגעות להצעת החלטות לממשלה, כך שתתחייב עבודת מטה מסודרת הכוללת, בין היתר, הכנת תשתית עובדתית לשם קבלת החלטה, הצגת חלופות בהצעת ההחלטה, הצבעה מנומקת על החלופה המועדפת.

ראוי שיהיה במשרדי הממשלה נוהל לטיפול בהחלטות ממשלה משלב ייזום ההחלטה עד לשלב המעקב אחר ביצועה והדיווח עליו. נוהל כזה אמור להנחות את המשרד כיצד לטפל בהצעת החלטות לממשלה ואיך לתאם בין הגורמים השונים הקשורים להכנת הצעת החלטה ולביצועה. נוהל כזה עשוי לשפר את איכות פעילותו של המשרד ולהבטיח את רציפות הביצוע גם כאשר מתחלפים במשרד נושאי המשרות הבכירות.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי גם שהממשלה תבחן מחדש את משך הזמן שבין הגשת הצעה להחלטת ממשלה ובין הדיון עליה בממשלה, משום שההוראות בעניין זה נקבעו באופן כללי בלי להביא בחשבון שההצעות נבדלות זו מזו במורכבותן ובחשיבות נושאיהן. במידת הצורך יהיה עליה לעדכן את ההוראות שבתקנון עבודת הממשלה.
מממצאי הבדיקה עולה, שעדיין יש מקום לייעל תחומים מרכזיים של עבודת המשרדים ושל מזכירות הממשלה, בין היתר לאור המלצותיהן של הוועדות השונות שפעלו במהלך 30 השנים האחרונות."

ראיונות שקיימתי עם אנשי ממשל בכירים, רק איששו את מסקנות הדו"ח: הממשלה ומשרדיה, מאז ומעולם, מתנהלים לכאורה מעצמם ובהתערבות מינימאלית של יד מכוונת. כל מי שקורא את הדו"ח בשלמותו לא יכול שלא להסיק את המסקנה המתבקשת: אין ולא יכולה להיות בקרה של מדיניות ממשלה (אלא אם הממשלה תנהג לפי המלצות מחברי הדו"ח; אך לאור לקחי העבר, המצוינים במסמך, ברמת סבירות נמוכה ביותר).

כל הקורא את ההחלטות שמקבלת הממשלה, למעט בנושאים אידיוסינקרטיים (גובה המע"מ, שיעורי מס שולי, הכרזת מלחמה(?) וכיוצא באלה) יכול להסיק מסקנות לפי השקפת עולמו. השר יוצא מהישיבה ומוסר בע"פ את מה מתבקש מאותה החלטה, בתואם להשקפת עולמו. מנהל המשרד הוא הראשון שמתרגם את ההחלטה לביצוע, בתואם לנהלי העבודה הקימים במשרדו ובהתאם לתקדימים דומים (SOP=Stadrd Operational Procedures). כבר בשלב הזה חיב להיווצר פער בין מה שהבין למשל ראש הממשלה או שר מסיעה אחרת, לבין התרגום לנהלי העבודה של המשרד המסוים הזה. כדאי להדגיש את הנקודה הזאת: מנהל המשרד, נאמן ומקצועי ככל שיהיה, עובד מול השר שלו ולא מול החלטות הממשלה!

לפי נוהל שהיה קיים אצל שני ראשי ממשלה אותם בדקתי (רבין ושרון), מזכיר הממשלה מעלה לפני ראש הממשלה את הנושא לצורך ניהול מעקב. ראש הממשלה, המוצף בבעיות שוטפות, מתפנה לבדוק רק אותן החלטות העשויות להשפיע על מעמדו הפוליטי.

השלב הבא, ביקורת לאחר מעשה היא ביקורתו של מבקר המדינה.
לאיזה דיוק עלינו לצפות מדוחות הבקרה?

חוק מבקר המדינה מגדיר לו ארבעה תחומי פעילות: א) גילוי אי סדרים; ב) המלצה על פעולות מתקנות; ג) יעילות ביצוע; ד) מידת ההתאמה בין המשימות לדרך ביצוען . מהאמור לעיל משימות אלה ניתנות לביצוע רק כאשר התשומות והתפוקות מדידות. כאשר אחד הפרמטרים, או שניהם, לא מדידים, מבקר במדינה יכול לבצע אך ורק את שתי המטלות הראשונות, שהן בקרה תקציבית וטוהר המידות. הדוגמה שהובאה לעיל, (דו"ח 53 ב' 2003), היא הנותנת. הדו"ח התבסס על מדדים יצוריים טהורים כאשר ברוב הפעילויות אליהן התייחס הדו"ח, במפורש לא ניתן למדוד לא תשומות ולא תפוקות. אם ינסה להכנס לנעליו של מנכ"ל המשרד לבחינת סדרי העדיפיות של פעיליותיו, יחרוג במפורש מסמכויותיו. המבקר בוחן רק את קיומם של נהלים בנושא הנבדק ואם המבוקר לא חרג מנהלים כתובים אלה.

תשובה מאד ארוכה לשאלה קצרה שניתן לסכם אותה:

אם ממשלה במשטר דמוקרטי כלשהו, קובעת לעצמה יעדים, ורוצה להשיג אותם בצורה מבוקרת, היא תוכל לעשות זאת רק אם תמצא דרך להפעיל בקרה מושכלת על יישום היעדים דרך עבודת מטה, בסגנון דומה לזה הקיים בארגון פרטי הנאבק על קיומו בתנאי שוק. עם זאת, מאחר ומדובר בארגונים פוליטיים (משרדי ממשלה), בקרה זו תהיה חייבת להתייחס לאילוצים פוליטיים בראש סולם העדיפויות.

(באשר לסימוכין, מצטער, אך הפרסום נמסר לארגון בעל מטרות רווח...)
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447665
גונזו • בתשובה לדוד פלד יום ב', 18/6/2007, 20:07
אני תוהה אם אתה מכיר עבודתו של הכלכלן לודוויג פון מיזס ובאופן ספיצפי יותר את טענותיו בנוגע לחישוב כלכלי במדינה סוציאליסטית.

הטענה של מיזס הייתה שאי אפשר לבצע חישוב כלכלי (כלומר השוואת תפוקות לתשומות וקביעת יחס יעיל ביניהן) ללא כסף (כפי שאמור להיות במדינה הסוציאליסטית בה נותנים לכל אחד לפי צרכיו ומקבלים מכל אחד על פי יכולתו). התוצאה המתבקשת היא כאוס.

המפתח לבעיות (העדר) הבקרה והשליטה על המגזר הציבורי מצוי לדעתי בבעיה הזאת.
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447674
דוד פלד • בתשובה לגונזו יום ב', 18/6/2007, 21:21
איני מסכים לדיעה זו. ראה תגובתי לרון לעיל
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447733
גונזו • בתשובה לדוד פלד יום ג', 19/6/2007, 7:54
לא הבנתי איך תשובתך מתייחסת למה שאמרתי.
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447740
דוד פלד • בתשובה לגונזו יום ג', 19/6/2007, 9:24
1. איני מכיר את התיאוריה הכלכלית אליה הפנית אותי.

2. מאחר וערכתי השוואה בין משטרים דרך עיני הבקרה, איני סבור שהבעיה היא כלכלית, או תלויה בסוג המשטר. לדעתי הבעיה היא באימוץ המושג "בקרה" מארגונים "יצרניים" קרי - כלכליים כמות שהוא, בלי להביא בחשבון את האילוצים הקיימים במערכת קבלת ההחלטות ויישומם בארגונים ציבוריים. (תזכורת: בקרה = דיווח על פער בין תשומות לתפוקות במסגרת ההשוואה בין תכנון לביצוע). להבהרת סוגי אילוצים אלו הקדשתי את הערותי לעיל.
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447794
איציק ש. • בתשובה לדוד פלד יום ג', 19/6/2007, 16:39
תיאוריה אולטרה ימנית שמילטון פרידמן מביט עליה משמאל. היום לדעתי התיאוריה היא לא יותר מקוריוז היסטורי.
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447995
גונזו • בתשובה לדוד פלד יום ה', 21/6/2007, 7:26
אני מתקשה לראות איך בעיה של תכנון, תפוקות ותשומות לא נוגעת באופן ההדוק ביותר לכלכלה. אלו הן בדיוק הבעיות בהן עוסקת הכלכלה.
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 448009
דוד פלד • בתשובה לגונזו יום ה', 21/6/2007, 10:13
כאשר אתה יודע למדוד תפוקות ותשומות ונתון לאילוצי השוק.
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 448144
גונזו • בתשובה לדוד פלד יום ו', 22/6/2007, 16:02
לא הבנתי
חפיפה בתכנים אינה מכסה על הבדלי מהות מתודולוגיים 447670
איציק ש. • בתשובה לדוד פלד יום ב', 18/6/2007, 21:07
בוא ניקח דוגמאות אחרות מהמיגזר הציבורי לעומת הפרטי:
שוק מול מניעים אחרים: שני הבנקים הגדולים מול משרד הםנים והביטוח הלאומי (נזקקתי לשניהם ואני יכול להעיד על דרך התנהלותם). אתה יכול לנתח את ההשואה?
חזרה לעמוד הראשי המאמר המלא
מערכת האייל הקורא אינה אחראית לתוכן תגובות שנכתבו בידי קוראים
האייל הקורא RSS מאמרים | כתבו למערכת | אודות האתר | טרם התעדכנת | ארכיון | חיפוש | עזרה | תנאי שימוש © כל הזכויות שמורות